著眼適用范圍增強檢察建議剛性
時間:2019-12-01  作者:黃定海?干晉?吳相巖  來源:檢察日報
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最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定》(下稱《規定》),對檢察建議的類型、適用范圍等作出了科學規定,也給檢察建議案件化辦理奠定了堅實基礎。筆者擬從司法實踐的角度,結合相關法律,對實踐中檢察建議適用范圍和運行機制作進一步探討。

一是糾正違法檢察建議適用范圍問題:“重大隱患”的認定標準。《規定》第9條規定了適用糾正違法檢察建議的若干情形,確定了存在違法行為和重大隱患兩種主要標準,其中前者較為明確,而對于后者重大隱患的認定,需要辦案人員結合案件的具體情況細致研判。筆者認為,重大隱患主要表現在“軟件”“硬件”兩個層面:“軟件”層面上的重大隱患,是指相關單位因辦案機制不健全或者內部管理機制存在明顯漏洞,雖然未實質影響某一具體訴訟程序的進行,但可能在今后執法過程中引發嚴重問題的情形;“硬件”層面的隱患,是指相關單位在確保訴訟程序正常進行過程中所提供的物理方面的保障存在潛在風險。如看守所的監管設備不符合標準,存在被監管人脫管的風險,或者公安機關保存物證的場所不能適應辦案需求,可能導致證據滅失等情形。

二是公益訴訟檢察建議適用范圍問題:“等”外受案的探索。當前,公益訴訟的“等”內受案已經成為檢察機關公益訴訟職能運行的常態。而如何進一步明確“等”外的類型,則是司法實踐一直較為重視的問題。筆者認為,公益訴訟“等”內受案和“等”外探索實質上都統一于公益的維護。對于“等”外探索,一要注意仔細研判、積極匯報,在上級院指導下開展探索,防止跑偏跑遠。二要結合“等”內已受案案件,從與之相關的領域展開探索。例如,可以從對醫療廢物污染環境類型公益訴訟案件展開對非法行醫、非法制藥等危害公益行為的監督。三要對人民群眾反映強烈的侵害公共利益的行為勇于監督、大膽監督。需要指出的是,對于存在侵害公共利益的情況,但又不宜通過公益訴訟程序進行監督的,可以通過社會治理檢察建議實施監督。

三是社會治理檢察建議適用范圍問題:合理確定被建議單位。在辦理社會治理檢察建議的過程中,由于相關問題通常涉及多個責任主體,因而實踐中較突出問題是如何合理確定被建議單位。筆者認為,檢察機關主要應向對解決問題最直接,且能夠發揮最大效用的單位發出建議。如在針對老年人實施的詐騙犯罪多發地區,由于犯罪行為多半涉及行為人向老年人進行虛假宣傳、以贈送福利為名組織集體活動等,建議老年人居住密度較高的街道、社區加強管控更為合適。再如,某區域內非法集資案件多發,投資人信訪的風險較高,則可以向信訪部門、負責金融工作的部門發出檢察建議,提醒其事先做好風險防范預案。當然,對于確實需要多個單位共同協作進行治理的,也可以同時發出檢察建議,但應注意在問題闡釋和建議措施方面圍繞不同單位的職能而有所區別。

筆者認為,檢察建議案件化辦理的路徑可從以下四個方面完善:

促進內部辦案程序規范化。實踐中,對于辦案人員在履職過程中發現的線索可以由案件管理部門歸口管理,并根據不同的事項進行分類督辦。對于發現的較為突出的類型化問題,或者衍生出的代表性問題,辦案人員應進行深入調查,而不局限于線索暴露出的單一現象。在調查核實過程中形成的程序性文書和實體性證據材料,應當單獨形成卷宗并按規范存檔。在被建議單位對檢察建議進行回復后,辦案人員必須實地進行回訪核實,對檢察建議落實相關工作的效果進行考察并形成評估報告。

著力優化對外協作機制。檢察建議工作中,對外協作機制的重點應當是保證檢察機關和被建議單位之間信息的高度暢通,因此,檢察機關可以采取通過建立聯絡專員制度將工作領域的日常聯系便利化,通過有針對性地開展案例宣講、釋法說理贏得被建議單位的認可,通過定期召開聯席會議了解被建議單位的實際困難等等舉措,確保不同機關基于不同職權范圍、不同工作模式,能夠共同發力、相互配合,以打通各環節阻礙,提高問題解決的效率。

落實通報制度,增強檢察建議剛性。基于檢察建議的特殊性,不予整改或者整改不到位的不利后果,一般通過間接的壓力傳導方式來實現。針對一般性的監督事項,可以由檢察機關通報被建議單位的上級機關或者其他具有管理職能的部門,由上述單位通過系統內部的管理手段督促被建議單位進行整改。對于產生了消極社會影響或涉及其他較嚴重違法違紀行為的,可以通過報告黨委、人大等機關的方式,由相關單位對其實施更加嚴厲的監督手段。

構建切實可行的檢察建議工作評估體系。檢察建議工作的評估重點應聚焦檢察建議調查取證工作的主動性、規范性、全面性,檢察建議書釋法說理的充分性,對策建議的可行性以及檢察建議的落實效果。圍繞檢察建議卷宗的評查,可以參考已經較為成熟的案件評查模式,針對檢察建議工作中的關鍵文書,如審查報告、檢察建議書等進行質量評價。針對檢察建議實現效果的考核,既可以由上級機關通過到被建議單位進行走訪、詢問的方式進行,也可以采取綜合社會評價的方式,如邀請人大代表、政協委員、人民監督員、專家學者等進行實地調研、座談的方式開展。

(作者單位:湖北省武漢市江岸區人民檢察院)

[責任編輯: 佟海晴]